从老年友好视角探讨公租房小区配套优化策略
【摘要】公租房小区作为我国现行的、最重要的住房保障手段之一，居民中老年群体的占比较普通社区更高，且在收入、文化水平、社会地位等方面处于明显的弱势地位，对配套服务的需求亟待引起重视。本文基于老年友好社区视角,梳理了近年来我国构建老年友好型社区的进展和政府在公租房小区适老化提升中的角色,并选取广州市两个公租房小区为典型案例，对适老化设施及公共服务供需匹配情况进行深入研究。在老年宜居环境建设加快推进之际，本文认为政府在制度层面积极引导、社会组织等多主体参与硬件设施配套和公共服务供给是打造老年友好型公租房小区的有效举措，有助于缓解社区排斥现象和提升老年群体的居住幸福感。
【关键词】公租房；弱势群体；老年友好型社区；公共服务设施
引 言
近年来，随着我国人口老龄化的加速发展，社区设施配套和公共服务供给在提升老年人生活质量中的积极作用得到社会的广泛关注，老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求催生养老服务供给思路转向：从碎片化的硬件设施配套变成适老化设施配套与社区公共服务有机结合的新方向，积极营造老年友好型社区。
公租房作为住房兜底保障的重要手段，老年群体的比例较普通社区更高，且该群体的经济水平和文化程度普遍偏低，基本已不具备就业竞争能力，家庭负担较重，与社会的联系也由于出行不便等原因而日益减少。根据我国现行的《公共租赁住房管理办法》中，公租房保障对象大致上分为两类：一类为符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员等经济水平较差的社会性弱势群体，另一类为享受国家定期抚恤补助的优抚对象、孤老病残人员等基本生活能力较差、在一定程度上被社会所排斥的生理性弱势群体。实际情况中，公租房小区中的老年群体属于生理上和社会上的双重弱势群体。但是，在公租房小区建设和设施运营管理过程中，老年群体的生活诉求和社交诉求往往没有得到足够的重视，适老化设施缺乏或设施管理情况不尽人意，降低了老年群体的生活幸福感。
本文从老年友好型社区的内涵和政府在公租房小区设施配套中的角色为切入点，从老年群体视角研究广州市典型公租房小区设施配套和公共服务供需匹配情况，分析老年友好型公租房小区构建中存在的问题，并就优化提升措施提出三点思考。
01
我国老年友好社区的发展
1.1老年友好社区的定义
2005年，世界卫生组织在全球33个城市启动老年友好城市项目并提出“老年友好社区”概念，将其定义为“通过提供健康护理、社会参与和安全服务来提高老年人生活质量，鼓励实现友好老龄化的社区”。我国的老年友好社区尚处于起步阶段，目前对其概念还没有明确的界定，但在2020年对“城镇老年友好型社区”提出七个方面的标准：居住环境安全整洁、出行设施完善便捷、社区服务便利可及、社会参与广泛充分、孝亲敬老氛围浓厚、科技助老智慧创新、管理保障到位有力。综上所述，老年友好社区需要在物质性和社会性方面体现出对老年人的关怀。
1.2 老年友好社区的关注点转向
根据马斯洛需求层次理论，人类的需求分为五个层次：生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求和自我实现需求。当较低层次的物质需求得到满足后，便会出现较高层次的精神需求。早期的老年群体需求研究重点关注住房建筑设计和户外无障碍设施配套对生活质量的影响，主要满足老年人的生理需求和安全需求。近年来，随着我国人口老龄化趋势的发展，老年群体住房需求研究的内涵逐渐从物质层面延伸至社会环境层面。从2015年开始，我国对老年宜居环境建设的重视度不断提升。2016年，全国老龄办印发《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，明确建设“老年友好城市、老年宜居社区”的目标。2020年，国家卫健委印发《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》，将从六个方面着手提速落实“老年友好型社区”的建设，包括改善老年人的居住环境、方便老年人的日常出行、提升为老年人服务的质量、扩大老年人的社会参与、丰富老年人的精神文化生活、提高为老服务的科技化水平，试图在保障生理和安全需求的基础上，鼓励老年人继续发挥自身潜能，积极参与社区内各项事务活动，重塑老年人社会价值，满足自我实现需求。
从现有的全国示范性老年友好型社区构建经验来看，全面普及无障碍助老设施、因地制宜增设“口袋公园”等户外活动空间是对小区进行适老化改造的第一步，具体举措可以只是在通道两侧放置休闲椅、加大健身器材投放力度等微改造，但却是能解决老年群体生活痛点的关键。开展多样化的社区老年活动是鼓励老年人融入社会的关键，如开办书法兴趣班、智能手机使用培训课等，有助于实现“老有所乐”的愿景。
1.3 政府在公租房小区适老化提升中的角色
首先，政府是公租房筹建的负责主体。人口净流入的大城市公租房供应仍较为紧张，积极引导房地产开发企业等社会力量配建固然是一种大幅增加房源供应的渠道，但也存在房源零散、品质欠佳、住宅设计模式与保障对象诉求不匹配等问题。由此来看，政府集中建设在当下仍是一种有效把控房源品质、探索适老化设计的方式，同时也便于在社区中落实住房保障政策，贴合老年群体诉求配套相应的硬件设施和公共服务。
其次，政府在设施配套和公共服务供给中的角色包括投资运营者和政策制定者。基于社会产品分类理论，社区设施可分为公益性设施、准公益性设施和营利性设施，竞争性和非排他性按此排序逐渐升高。根据公共产品的消费动力，竞争性和非排他性越低的设施供给越应由政府主导；越是私人的社会产品，越应引入市场力量和社会力量进行调节，以满足不同人群的需求。从投资运营者角度而言，公租房小区中的老年群体受到收入水平偏低的限制，对设施的需求集中于体育类公益性设施和养老类、医疗类等准公益性设施，市场和社会力量介入的积极性十分有限。因此，地方政府需要在设施配套过程中合理区分设施的经济属性，相应地引入和监督供给主体，从而提高公租房小区在经济效益上的可持续性，减轻政府的财政压力。其次，从政策制定者而言，除了简单地提供住房之外，政府还应在社区中体现对老年群体的关怀，结合诉求配套便民设施、提供公共服务，营造宜居的环境，减少社会排斥。
表1：社区公共服务设施经济属性分类
02
广州市公租房小区适老化设施供需匹配情况
广州市公租房小区以集中建设为主。早期建设的小区规模较大，多为房源套数在3000套以上的大型居住区，如聚德花苑、棠德花苑等；2012年后建设的小区规模呈两极分化趋势，外围小区规模较大，中心城区以300-1000套的小型居住组团为主。由于大型居住区设施配套情况较好，且公租房流转率较高，老年群体占比不稳定，对老年友好社区的需求不高。因此本文以居民结构较为稳定的典型公租房小区惠馨轩、新惠轩为例，于2020年开展实地调研和居民访谈，重点关注位于中心城区的小型居住组团中适老化设施供给和老年群体需求的匹配情况。
2.1广州市惠馨轩
2.1.1案例概况
广州市惠馨轩（毛纺厂保障性住房小区）建设于2013年，位于海珠区新港中路489号赤岗东二街，保障对象以广州市户籍低保、低收入住房困难家庭为主。从年龄特征来看，小区居民以70岁以上的老年群体为主，且部分老年人患有残疾，通常为独居或与老伴同居。
从区位特征来看，惠馨轩位于广州市老城区核心位置，小区周边设施配套情况相对完善，配套水平较为成熟。小区15分钟生活圈内包含医疗（广东省第二人民医院）、商业、文化体育（社区室外活动场地）、养老（广州市集健服务中心）赤岗地铁站和公交车总站等公共服务设施，居民出行比较便利。
2.1.2适老化设施供给情况
从公益性设施来看，惠馨轩在公共空间缺乏老年人活动场地、文化活动空间、室外健身器械等设施，在住房内部尚未设置扶手、坡道、残疾人厕所等辅助类设施。根据调研情况，惠馨轩目前仅在住宅一楼连廊处摆放了两张木质长凳供居民们休憩，但舒适度较差。小区内的户外公共空间被用作对外营业的露天停车场，由物业管理公司进行管理，挤压了老年群体的活动空间。小区的室内公共空间同样未得到妥善利用，除居住空间外，居民楼的左侧还有两层的附属空间，目前被用作物业管理公司的员工宿舍和杂物间，居民被禁止进入，只能在一楼连廊进行下棋、打牌等活动，难以开展社区文化活动。
从营利性设施来看，小区内智能化购物设备配备齐全。自助快递箱、饮用水自助售卖机等配套的数量较多，后者还提供不同规格的饮用水以便老年群体购买和搬运，获取生活物资、线上购物的渠道较为畅通。
2.1.3社区服务组织情况
目前惠馨轩暂时没有与志愿者、高校等社会力量进行合作，为老年群体定期提供长者服务等帮扶性的社区服务。社区居委会和社工服务站与小区的距离较远，社工难以及时了解老年群体的生活诉求并做好后续的服务跟进。同时，由于物业管理公司更换的频率较高且仅提供日常保洁和门卫服务，难以成为居民与外界沟通的纽带。
2.2广州市新惠轩
2.2.1项目概况
广州市新惠轩同样建设于2013年，位于海珠区紫菀路，目前的居住对象以广州市户籍低保、低收入住房困难家庭为主。从年龄特征来看，老年人仍为小区内的主要群体，但年龄层分布在60岁左右，较惠馨轩略年轻化。
新惠轩所在区位与中心城区距离较惠馨轩更远，15分钟生活圈内包含医疗（南方医科大学中西结合医院）、教育（博爱幼儿园、新村小学、聚德东小学、聚德中学）、商业、文化体育（新村综合体育场）、养老（江海街老年人居家服务中心、海珠老年大学）等设施，配套设施类型较为齐全，基本可以在社区内满足日常生活需要。
2.2.2适老化设施配套情况
从公益性设施来看，小区内已配套按照居住区设计规范在户外配套老年人活动场地和健身器械等体育类设施，但与室外停车场相邻，老年居民需要穿过停车场才能到达活动场地，安全隐患较大。
从准公益性设施来看，小区内养老设施配套水平较高，医疗设施运营情况不佳。在养老设施方面，街道级公共服务设施——江海街居家养老服务中心设置在新惠轩住宅的首层，目前主要提供室内老年人文化活动场地和长者食堂两项服务，前者不定时开设面向老年群体的免费课程，如老年健身手指操、书法班等；后者由专业机构承营，组织开展了社区居家养老大配餐工作。自工作开展以来，配餐人数逐步增加到现在每天配餐320多人，基本覆盖新惠轩内的老年居民。在医疗设施方面，位于小区大门旁边的社区卫生服务站已停止运营，老年群体需要离开社区才能得到医疗服务。
2.2.3社区服务组织情况
江海街富文社区居委会和社工服务站设置在新惠轩公租房首层，便于老年群体反映生活诉求和社工及时提供困境长者服务。如新冠肺炎疫情期间，社工了解到新惠轩内的低保低收入、独居孤寡老人因缺乏口罩无法去医院复诊或购买生活物资的情况，第一时间跟街道民政科反映情况，紧急调拨少量口罩供保障对象使用，并做好后续的服务跟进。此外，江海街社工服务站定期开展暖心慰老活动，搭建社区交流平台，具体包括阅读角，长者血压测量等。
江海街居家养老服务中心也是老年群体交流的重要场所。长者食堂面向小区内外的老年群体配餐，有些家境较好的老年居民在与新惠轩内老年居民熟络以后，还会偶尔探望他们并赠送生活物资，大大提高了公租房小区内保障对象与周边社区居民的融合程度。
2.3公租房小区公共服务和设施配套存在问题
在小区内部配套专门的户外老年人活动场地和健身器械是老年群体的最主要诉求。首先，受腿脚不便、身体机能欠佳等生理因素影响，虽然新惠轩等中心城区的公租房小区的15分钟生活圈内公共服务和设施配套较为成熟，老年群体仍需要花上将近30分钟的时间到达小区以外的活动场地，距离过远使其日常的体育锻炼需求难以满足。其次，小区内的室外场地虽然较大，但外来车辆进出频繁，让老年人感到较强的不安全感。如新惠轩目前虽已配套室外活动场地和健身器械所在区位与停车场高度重合，日常使用不便。据访谈，老年群体由于行动缓慢，在到达场地的过程中常常会被车主催促，多次产生矛盾后对在此锻炼失去兴趣。
社区文化活动空间及老年帮扶服务不足也是老年群体的关注重点之一。在访谈中得知，周边社区居民拒绝与保障对象共享公共服务设施和文化活动空间的现象时有发生，存在一定的社会排斥，严重打击了老年群体参与文化活动、重新融入社会的信心。为解决小区内缺乏文化活动场地的问题，惠馨轩内居民曾自发地将旧沙发和旧桌子放在一楼连廊处和住宅前的公共空间处，供老年群体在此休憩或进行下棋、闲聊等活动，老年群体在室外活动和交流的积极性明显提高。但出于美观的考虑，小区的物业管理公司未经居民同意便将旧桌椅撤至地下停车场，并将住宅前公共空间改造为绿化带，减少老年群体的聚集，却没有补充更美观、更适合老年群体使用的文化活动空间及设施。
老年群体所需的养老类设施和医疗类设施配套和运营情况有待提升。目前，我国正处于从家庭养老到社区养老的过渡时期。老年人服务中心和社区卫生服务站属于准公益类设施，一般由政府与社会力量合作配套。由于公租房小区内老年群体经济水平较差，难以负担日常开销之外的养老服务费用，社会机构对在小区内布局老年人服务中心和社区卫生服务站的积极性不高，需要政府加强支持和引导。以新惠轩为例，街道和养老机构合作配套的江海街居家养老服务中心运营情况较好，基本能满足社区内外老年群体的日常生活和交流诉求，但原有的社区卫生服务站处于停止营业状态，新冠疫情爆发以来，医院管控力度不断增强，老年群体就医难度增加，日常的保健需求难以解决。
03
老年友好型公租房小区的优化提升策略
3.1加强制度建设：提高对社区适老化设施的配套要求
在遵循现有的城市居住区设计规范、公租房建设标准的基础上，各地政府应根据“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划指引，并结合近年来全国示范性老年友好型社区创建工作要求和评分细则，形成具有可行性的公租房小区适老化设施配套指导意见，加强多部门协同，积极探索建立老年友好型公租房小区长效机制。
3.2细化设施类型：引导多主体参与社区设施配套工作
我国公租房小区目前的适老性优化仍处于以硬件设施提升为主的阶段，应紧密结合老年群体的实际诉求，明确政府在公租房小区设施配套里的责任分工，重点提高体育类、文化类公益性设施的配套水平，积极探索与社会力量合作提供养老类、医疗类准公益性设施的机制，将营利性设施委托专业化的市场力量进行管理和运营。
从政府主导的公益类设施来看，小区内一方面应设置安全可达的老年人活动场地或健身器械，采用平整、防滑的塑胶地面铺装，设置座椅等休憩设施，方便老年人休息，户外活动空间要与机动车通道或停车场保持一定的距离，实行人车分流，以减少老年人在通行和锻炼时的安全隐患。另一方面，小区应灵活利用架空层等闲置室内空间，保障每个公租房小区有一个独立、多功能的室内文化活动场地，为老年人和老年社会组织开展活动提供空间支持。
从政府与社会力量合作的准公益类设施来看，政府部门应在小区内协调部分场地，在规划时将片区的养老类设施（如老年人日间照料中心）和医疗类设施（社区卫生服务站）与公租房小区集中配置，为志愿者驿站、社工服务站、街道居委会等机构的入驻发展留出发展空间，便于老年群体反应。此外，还应通过市场化运作、政府资助等方式，对一定比例的公租房实施住房适老化改造，如空间布局、地面、扶手、厨房设备、如厕洗浴设备、紧急呼叫设备等，并在房源分配时优先安排老年人入住此类房源，降低老年群体生活风险。
从市场力量主导的营利性设施来看，公租房小区内商业设施配套应适度提高智能化水平，可按需增设具有适老化系统的自助贩卖设施，便于老年群体购买生活所需物品。如饮用水自助售卖机、药品无人自动售货机等。对于难以使用手机等智能设备的老年群体，可采用刷会员卡的模式进行购物，避免产生被科技社会淘汰和抛弃的感觉。增设一定量的商业配套设施也可以增加公租房小区的收入，从而提高经济可持续性，为公共服务的开展提供资金支持。
3.3重视社区融合：减少周边社区对老年群体的社会排斥
首先，政府应积极引入社会责任感较高、具有老年友好型社区经营经验的物业企业，加强小区党建引领，形成相对稳定的物业管理关系。由住建部门牵头，引导物业企业参与公租房小区内养老服务的供给，成为居民与外界联系的纽带，如长期跟进老年群体的家庭信息和居住状况、协助社会机构在小区内举办老年帮扶服务、在传统节日组织小区内外居民开展交流活动等，帮助老年群体重新融入周边社会。
其次，有条件的城市应促进非营利组织与公租房小区集中布局，参与社区养老设施的运营和管理。鼓励党政机关、高校师生、社区志愿者等主体基于自身的优势提供人力、物力、智力等方面的支持，采取日常服务与不定期活动相结合的形式，让老年群体感觉到来自社会各界的关注和温暖。
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